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    《財經》專訪杭州原市委書記王國平:如何讓市場化房企參與保租房建設
      發布時間:2022-05-07 18:57   來源:城市怎么辦

    【編者薦語】原浙江省委常委、杭州市委書記,杭州城市學研究理事會理事長,浙江省首批新型重點專業智庫浙江省城市治理研究中心主任王國平接受《財經》雜志專訪,聚焦保障性租賃住房建設難點熱點問題,探討房地產行業轉型發展之路?,F轉發《財經》雜志新媒體文章,供參考。

    房企應如何切入保租房賽道,處理與城投公司間的競合關系?地方政府怎樣避免政績工程,在不增加負債前提下,實現保租房投資強度不降低?

    未來五年,保障性租賃住房(下稱“保租房”)建設不僅是一二線城市的重點工程,也是房地產行業實現轉型發展的必經之路。

    自2021年6月《國務院辦公廳關于加快發展保障性租賃住房的意見》印發后至今,北京、上海、重慶、天津等約13個城市陸續發布了實施細則。

    根據這些實施細則,“十四五”(2021-2025)期間,北京、上海、廣州、深圳計劃新增保租房分別為40萬套(含滿足條件的單間)、47萬套(間)、60萬套(間)、40萬套(間),其中,北京保租房供應占新增住房供應總量的40%,其它三城均占新增住房供應總量的45%左右。

    中金研究預計,“十四五”期間,保租房供給約821萬套(間),2022年-2025年,保租房開發的投資額將達到13萬億元左右。

    但是,《財經十一人》調查發現,雖有如此巨大的市場規模,各主要房企仍處于緩慢試水階段。他們有的猶豫不決,擔心做賠本買賣,有的則希望看到地方政府出臺更多的具體扶持政策。

    長期以來,保障房建設工程由城投公司主導,無論是代建還是運營,房企涉獵不多。此輪保租房建設,如何引市場化力量,對地方政府和產業鏈各方都是挑戰。

    房企應如何切入保租房賽道?地方政府在不增加負債前提下,如何實現保租房投資強度不降低?怎樣避免政績工程?

    4月20日,《財經十一人》就上述問題專訪了杭州城市學研究理事會理事長、浙江省城市治理研究中心主任、杭州市原市委書記王國平。

    王國平2000年-2010年任杭州市委書記,此間在保障房建設上,杭州成為全國最先引入市場化力量的城市之一。此后,房企代建保障房模式在全國推廣。

    保租房主要供給無房新市民和青年人

    《財經十一人》:2021年6月24日,國務院辦公廳發布了《關于加快發展保障性租賃住房發展的意見》(下稱《意見》),對住房保障體系進行了頂層設計。此輪推進保租房的政策與以往有何不同?

    王國平:保租房是緩解住房矛盾的重要手段。這次保租房新政與過往相比最大的不同之處在于保障對象的擴展,即從過去的側重保障低收入困難群體,向保障無房新市民和青年人等常住人口拓展。

    此前,杭州市住房保障重點關注的“兩個夾心層”也與此相關。

    所謂“兩個夾心層”,一是,不符合廉租房條件,又買不起經濟適用房的城市低收入住房困難群體;二是,不符合經濟適用房申請條件,又買不起商品房的低中收入住房困難群體。

    第一個“夾心層”數量不多,毫無疑問應該享受公共租賃房和房租對折的優惠政策,如果還有困難,政策可以再優惠。

    第二個“夾心層”量大、面廣,主要為城市新市民、青年人。解決這個“夾心層”的住房問題,以前的唯一辦法是加快公租房建設,但公租房準入門檻、建設主體、資金來源、輪候分配等有嚴格規定,要擴面并不容易。

    此輪全國推進的保租房政策則為解決以上困難提供了新路徑,即“租售結合”,保障性租賃住房和共有產權住房聯合,這是非常大的改變。

    此外,《意見》在土地、金融政策上也給了更多支持,更重視通過政府給予優惠政策,激發市場主體的活力,建立“多主體投資、多渠道供給”保租房的供應格局,進而推動住房保障主體從政府為主向政府、企業和社會力量共同參與轉變。

    《財經十一人》:此前,保租房建設中企業和社會力量共同參與程度為何不高?

    王國平:保租房主要由城市建設投資公司(下稱“城投公司”)建設運營。房企一般從城投公司手中接單,做代建、運營。

    城投公司屬于帶有政府性質的特殊市場經營體,因為背靠政府信用,在資源整合、資金籌集等方面具有一定優勢。對于房企而言,參與保租房建設運營,最大的顧慮就是資金平衡問題,房企習慣了傳統的高杠桿、快周轉的開發模式,保障性租賃住房前期投入大、回收期長,對他們的吸引力不大。如今,企業如果按住宅或商業用地價格拿地做保租房,回報周期大概在50年。北京上海等部分城市供給了地價優惠的租賃專向用地,回報周期也在20年左右。對企業來說還是比較長。

    但這次的《意見》給了一系列優惠政策,就是想讓市場主體能夠算得過來賬,激發房企參與保障性租賃住房的積極性。

    2月8日,人民銀行、銀保監會聯合發布《關于保障性租賃住房有關貸款不納入房地產貸款集中度管理的通知》,明確保障性租賃住房項目有關貸款不納入房地產貸款集中度管理,鼓勵銀行業金融機構加大對保障性租賃住房發展的支持力度。

    4月13日,全國首個正式申報的保障性租賃住房REITs(不動產投資信托基金)項目已經報送到國家發展改革委,這是突破性進展。如果保租房REITs順利落地,投資者退出通道得以打通,將吸引更多社會資本參與保障性租賃住房建設,大大緩解參與主體的融資難問題。

    市場化房企如何入局保租房市場?

    《財經十一人》:目前,承建保租房的城投公司有哪些優勢與挑戰?

    王國平:城投公司在我國城市發展和城鎮化建設中發揮了巨大作用,承擔了城市基礎建設投資的重任。但在城市化進程過半之后,城投公司也暴露出一些問題。如資產負債率普遍偏高,業務主要集中在基礎設施領域,自主開展的市場化業務少,項目自身收益率不高、企業創新意識和市場化經營意識薄弱等。同時,在中央高度重視地方化債轉型、提質增效的背景下,各級政府財政壓力及各國企平臺公司(包括城投公司)面臨的轉型壓力也愈來愈大。

    基于以上背景,此輪保租房建設對城投公司的資源整合能力,和項目全生命周期統籌運營能力提出了更高要求。這也需要房企積極參與,與城投公司形成優勢互補。

    《財經十一人》:房企的市場機遇有多大?切入口在哪里?

    王國平:2月24日,住建部表示,2022年,要保證全國240多萬套的保租房供給。綜合各地政策,“十四五”期間,北京、上海、廣州、深圳計劃新增保租房分別為40萬套(間)、47萬套(間)、60萬套(間)、40萬套(間)。其中,北京占新增住房供應總量的40%,其它三城均占新增住房供應總量的45%左右。

    出于建設能力和品控能力雙重考量,房企都有更多機會參與保租房建設。

    保租房建設中涉及項目規劃、設計、咨詢、融資、建設運營、及資產管理等各個方面,如果足夠優秀,房企在以上產業鏈各個環節都有機會。當然,如果房企本身就具備資源整合及統籌運營能力,則可在這波政策紅利中,更有話語權,賺到更多錢。

    《財經十一人》:萬科、華潤、貝殼等房企、中介平臺已于去年下半年組建了保租房團隊,但項目推進較緩慢。您認為原因何在?

    王國平:當前,在中央“房住不炒”的政策指導下,房地產行業的發展邏輯正經歷深刻變化。房企要擺正心態,轉變理念,雖然保租房建設項目利潤率較低,投資周期長,但是參與其中,不僅能維系企業和地方政府的關系,也對企業的長期發展有益。

    另外,參與保租房規劃、建設、實施、管理、經營、更新的全生命周期開發,更有助于房企發展完善與住房建設、住房配套和住房服務相關的產業鏈。

    一旦房企接管了足夠多的保租房運營業務,就可以賦能其物業服務領域。物業公司之間的競爭已從優質項目的爭奪轉向業主資源和市場占有率的爭奪。房企通過運營社區將獲得大量用戶信息和行為數據,這些數據將成為他們挖掘社區康養等多元服務的基礎。

    總之,在保障性租賃住房市場闖出新藍海的房企,有機會在未來實現品質與效益的雙提升。

    《財經十一人》:從舊改市場看,與地方政府的關系也是獲取項目的關鍵因素。怎樣確保保租房建議中地方政府以競爭力為準繩,公平對待來自各地的企業?

    王國平:本土企業在本地市場具有天然優勢,不少中小企業都以深耕本地市場為主,頭部企業具有市場外拓的實力,這也是基于市場競爭的結果。

    關鍵在于通過優化營商環境,促進全國統一大市場的形成。4月10日發布的《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》,為全國統一大市場建立了基礎。作為地方政府,一方面,要堅持依法行政,公平公正監管,持續優化服務,改善營商環境;另一方面,要利用市場一體化發展,促進優質資源嫁接與合作,促進區域合作,因地制宜為各類市場主體投資興業營造良好生態。

    城市基礎設施

    只有社區化才能落地公共產品屬性

    《財經十一人》:地方政府在推進保租房建設過程中,最大難點在哪?

    王國平:從城市管理者角度看,要算大賬,需要通盤考慮城市化成本支付問題,城市住房問題也是城市化必須支付的成本之一。

    在推進城市化持續健康發展進程中,“錢、地、人從哪里來到哪里去,以及手續怎么辦”這四大難題不容回避。其中,“錢從哪里來”是四大難題的難中之難。高質量推進保障性租賃住房建設,一樣要破解“錢從哪里來”難題。

    政府統一解決城市化成本的支付,總體有以下五種途徑:

    一是城市財政預算安排,二是從國有資產的經營性收益中支付,三是推行PPP(Public Private Partnership,民營企業與政府合作參與公共基礎設施建設)模式,四是從城市土地收益中支付,五是政府負債。五種途徑中,政府負債不是真正的成本支付方法,因為政府債最后還是要靠前四種渠道償還。

    要解決“錢從哪里來”難題,核心環節在于深入研究土地。城市的建設發展過程就是使用城市土地的過程,科學管理與合理利用城市土地是城市獲得可持續發展的保證,是城市規劃建設的核心問題。

    《財經十一人》:對地方政府科學管理與合理利用城市土地,您有哪些建議?

    王國平:《意見》在保租房建設用地方面給予了很大支持。如明確了利用集體經營性建設用地、企事業單位自有閑置土地、產業園區配套用地、非居住存量房屋和新供應國有建設用地五種建設方式相應的土地支持政策,尤其是明確了利用非居住存量土地和房屋建設保障性租賃住房,不補繳土地價款。

    保租房建設要用足用好國家優惠政策,特別是在用好土地政策的基礎上堅持“一調兩寬兩嚴”原則,強調向規劃要土地、要資金,通過調整優化規劃,集約節約利用土地資源來破解保障性住房建設難的問題。

    “一調”,就是調整優化既有規劃;

    “兩寬”,就是在不影響城市天際線和周邊環境的前提下,放寬建筑容積率、放寬建筑高度,做好地上、地下兩篇文章,既要將地上建筑的規劃高度用足、用好,又要充分開發、利用地下空間;

    “兩嚴”,就是嚴保綠化率、嚴控建筑密度。通過集中供綠、見縫插綠等方式,確保區塊高品質的綜合價值。

    近兩年,上海、浙江、深圳等地出臺的土地政策,都充分利用了土地溢出效應。(參見《上海市擴大有效投資穩定經濟發展的若干政策措施》、浙江《關于高質量加快推進未來社區試點建設工作的意見》、深圳《關于進一步加大居住用地供應的若干措施》。)

    其中,上海對對存量工業用地經批準提高容積率和增加地下空間的,不再增收土地價款;支持利用劃撥土地上的存量房產發展新業態、新模式,土地用途和權利人、權利類型在5年過渡期內可暫不變更。

    浙江提出了集約高效利用空間的相關舉措,如加大城市存量用地盤活利用力度,打破一刀切模式,科學合理確定地塊容積率、建筑限高等規劃技術指標。

    深圳則鼓勵在已建、在建及已納入近期建設規劃的軌道站點500米范圍內實施以居住為主的綜合開發。為實現15分鐘通勤圈,實現居民出行更加舒適、高效、便捷奠定良好基礎。

    《財經十一人》:從杭州經驗看,如何在不增加政府負債前提下,實現保租房投資強度不降低?

    王國平:要處理好政府“有形之手”與市場“無形之手”的關系。堅持“政府做地、企業做房”理念,以政府做城市、做環境帶動市場做產業、做企業,以政府辦好企業圍墻外的事帶動企業做好圍墻內的事。

    首先,要推進城市形態有機更新。如杭州把“城市有機更新”作為一項龐大的系統工程,推進城市形態、街道建筑、自然人文景觀、道路設施、城市河道、城市產業、城市管理的有機更新。

    其次,在推進城市形態有機更新的基礎上,建議堅持“XOD”為導向的城市空間開發模式。

    “XOD模式”是以城市經濟、社會、生態三大類基礎設施為導向的城市空間開發模式,是TOD模式(以公共交通為導向的開發)的拓展。根據基礎設施的不同可具體劃分為EOD模式(以學校等教育設施為導向)、COD模式(以文化設施為導向)、HOD模式(以醫院等綜合醫療設施為導向)、SOD模式(以體育場館等體育運動設施為導向)、POD模式(以城市公園等生態設施為導向)等。

    只有堅持“XOD模式”的發展理念,對城市基礎設施和城市土地進行一體化開發和利用,形成土地融資和城市基礎設施投資之間自我強化的正反饋關系,才能通過城市基礎設施的投入改善企業的生產環境和居民的生活質量,從而帶動土地的增值,進而通過土地的增值反哺城市發展,解決新型城鎮化發展進程中“錢從哪里來和去”的問題。

    最后,實施城市基礎設施社區化的發展理念?!俺鞘谢A設施社區化”不是城市社區基礎設施的大拼盤,也不是基礎設施集中建在某個特定社區,而是要基于多規合一、產城融合、職住平衡、三生(生產、生活、生態)融合、線上線下相結合的理念,打造政府主導、市場調配、企業主體、商業化運作、規建管營一體化的城市基礎設施建設新模式。

    只有城市基礎設施“社區化”,才能使城市基礎實施的公共產品屬性真正落地,滿足老百幸對居住品質的要求;才能使城市基礎設施的溢出效應最大化,實現基礎設施投入產出比、性價比、費效比的最大化,進而實現城市基礎設施建設少負債、不負債,如此才能吸引企業參與保障性租賃住房建設。

    引入可行性研究報告,避免政績工程

    《財經十一人》:《通知》要求此輪保租房租金低于同地段同品質市場租賃住房租金。這相當于保租房要以商品房的品質賣保障房的價格,建設、規劃難度較高。如何提振金融機構信心,讓更多資本參與其中?

    王國平:建議在招商引資前,地方政府委托專業智庫或規劃設計單位,提供新型可行性研究報告。以與保租房相關的城市經濟、社會、生態三大類基礎設施的土地出讓收益,及綜合開發效益為研究對象,探討項目是否具有足夠土地溢出效應,重點研究“XOD+PPP+EPC(項目總承包,又名‘交鑰匙工程’)”模式。

    如此,地方政府心中有數,投資機構也能放心入局。

    另外,把可行性研究報告作為項目貸款的前置條件之一,可以從根本上控制住政績工程、形象工程及政府負債,進而解決項目缺乏商業模式的問題,落實“優地優用”政策,做好運營期的價值提升和長期反哺,推動房地產業良性循環和健康發展。

    《財經十一人》:在其他領域,很多虧損爛尾的政績工程,上馬前都有可研報告。如何避免可研報告流于形式?

    王國平:這涉及科學系統研究和科學決策問題。

    建議堅持高起點規劃、高強度投入、高標準建設、高效能管理,為項目建設打下堅實基礎。同時,以概念規劃為主,確保規劃的系統性、完整性、科學性和可操作性。

    當然,智庫提出最優方案后,地方政府要尊重科學、專家、規律,實行嚴格的評審制度,不能讓可研報告走過場、圖形式,在聽取專家意見的基礎上做出科學判斷,避免因決策失誤造成重大損失。

    科學決策要確立成本思維,任何決策都是有利有弊的,“魚和熊掌不可兼得”。建議按照城市基礎設施社區化的原則,通盤考慮規劃、建設、管理、運營四個維度的工作,突出大項目帶動的集中連片綜合開發與系統治理模式,做好項目投融資模式、建設模式和發展模式創新。

    《財經十一人》:要滿足城市新市民和年輕人的多樣化需求,應如何做保租房建設規劃?

    王國平:2019年,浙江啟動實施未來社區建設。保租房建設可以借鑒浙江未來社區的一些做法,以基礎設施為中心,圍繞“三化九場景”落地。

    即打造人本化、生態化、數字化“三化突出”且鄰里、教育、健康、創業、建筑、交通、能源、服務、治理“九大場景差別化融入”的城市現代化基本功能單元。

    這不是簡單的拼湊,而是在“15分鐘生活圈+15分鐘通勤圈”的邏輯下(就業圈、消費圈、社交圈、教育圈、醫療圈、運動圈、休閑圈、生態圈)構建保障性租賃住房。

    建議開發企業充分考慮城市老舊小區的有機更新和傳統產業園區產業轉型的契機,布局市場需求迫切的保障性住房、人才租賃住房、企業員工住房等,盡可能地向“天上地下”等非計費空間拓展,在有限的國土空間規劃中實現“功能倍增”。

    《財經十一人》:保租房建設中,還有哪些金融政策和服務需要盡快落地?

    王國平:下面這些問題都尚待解決:保障性租賃住房融資證券化問題,保障性租賃住房項目建設單位墊付資金及后續債務風險化解機制問題,引入工程總包為代表的建設模式創新問題。

    此外,地方政府還要推出細則,引導保險機構、各類產業基金、上市公司資金及其他社會資金參與保障性租賃住房項目建設與運營,統籌社會金融資源,降低融資成本。

    (作者為《財經》記者,《財經》記者張光裕、實習生孟達、王文彤對此文亦有貢獻)

      作者:文/王博  編輯:高明楨
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